ORDEN de 23 de julio de 2021, de la Consejería de
Economía, Hacienda y Empleo, por la que se regula el procedimiento a seguir en
la tramitación anticipada de expedientes de gasto financiados con fondos
provenientes del Instrumento Europeo de Recuperación. ()
I
El Real Decreto-Ley
36/2020, de 30 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la
modernización de la Administración Pública y para la ejecución del Plan de
Recuperación, Transformación y Resiliencia, establece una serie de
particularidades que serán de aplicación en los próximos años, lo que requiere
el establecimiento de reglas claras y precisas que permitan una respuesta
inmediata y uniforme por todos aquellos que deben aplicarlas.
En concreto, el Real
Decreto-Ley 36/2020, de 30 de diciembre, establece en su artículo 39, con
carácter básico, la posibilidad de proceder a la tramitación anticipada de
expedientes de gasto de ejercicios posteriores, llegando a la fase de
formalización del compromiso de gasto, para cualquier tipo de expediente que se
financie con los fondos procedentes del Mecanismo para la Recuperación y
Resiliencia y del REACT-EU, cualquiera que sea el instrumento o negocio
jurídico utilizado para tal fin.
No obstante, dada la
ubicación del artículo en el texto legal, las reglas generales de aplicación
previstas en el artículo 2 y la Disposición final primera del Real Decreto-Ley,
llevarían a que pudiera aplicarse al Instrumento Europeo de Recuperación en su
conjunto y no a una parte del mismo. En consecuencia, dado que por la
Administración General del Estado se viene interpretando en el sentido de dar
prioridad a las reglas de aplicación citadas, es este el criterio que recoge la
presente Orden.
Atendiendo a las
especialidades en materia de tramitación anticipada de expedientes de gasto
previstas por el citado Real Decreto-Ley, así como a la posibilidad de
modificar algunos aspectos propios de la gestión presupuestaria de la Comunidad
de Madrid que contribuyan a la simplificación y agilización de procedimientos,
se ha procedido a la revisión de la Orden de 16 de noviembre de 2018, de la
Consejería de Economía, Empleo y Hacienda, por la que se regula el
procedimiento a seguir en la tramitación anticipada de expedientes de gasto.
La presente Orden
recoge el resultado de esta revisión. Por razones de control del gasto y de
requerimientos del sistema contable, es necesario mantener la regulación
vigente con carácter general, estableciendo un régimen especial aplicable
únicamente a los expedientes financiados con fondos europeos.
Por razones de
seguridad jurídica se opta por recoger en una orden específica las reglas
aplicables a estos expedientes financiados en el marco previsto por el Real
Decreto-Ley 36/2020, de 30 de diciembre, manteniendo en vigor para el resto el
procedimiento habitual previsto por la Orden de 16 de noviembre de 2018,
conjugando con esta regulación la exigencia de control, con los principios de
eficacia, eficiencia y transparencia, teniendo en cuenta que las
particularidades aplicables a estos expedientes requieren modificaciones
técnicas en los sistemas informáticos soporte de la gestión económica,
financiera y contable de la Comunidad de Madrid (NEXUS ECCL).
II
El artículo 44 de la Ley
9/1990, de 8 de noviembre, Reguladora de la Hacienda de la Comunidad de
Madrid, señala que los Presupuestos Generales constituyen la expresión cifrada,
conjunta y sistemática de las obligaciones que, como máximo, pueden reconocer
las instituciones y la Administración de la Comunidad de Madrid y sus
organismos autónomos y los derechos que se prevean reconocer durante el
correspondiente ejercicio presupuestario, que, según su artículo 45, coincidirá
con el año natural.
En la gestión de cada
año, la citada norma vincula los actos de gestión presupuestaria y los actos
derivados de la tramitación de los procedimientos administrativos, señalando el
apartado 3.o de su artículo 54, que no podrá comprometerse ningún
gasto por cuantía superior al importe de los créditos autorizados en los
estados de gastos, en el nivel de vinculación que corresponda, siendo nulos de
pleno derecho los actos administrativos y las disposiciones generales con rango
inferior a ley que infrinjan esta regla.
No obstante, la
normativa no desconoce que existen supuestos en los que resulta necesario
llevar a cabo la tramitación administrativa antes de que se inicie el ejercicio
presupuestario o bien, que, por la propia naturaleza de las actuaciones,
existen supuestos en los que la ejecución se extiende más allá de los límites
de este.
En el caso de la
tramitación anticipada, no existe coincidencia temporal entre la tramitación
administrativa y la tramitación del expediente de gasto, por lo que aquella
puede tener lugar previamente, sin que realmente exista crédito para atender
las obligaciones derivadas del compromiso. Tanto en las tramitaciones anticipas
como en los gastos plurianuales, son las normas presupuestarias las que regulan
las limitaciones y condiciones aplicables al proceso de gasto, que deben ser
respetadas para la correcta adopción de los actos administrativos vinculados.
Las normas sustantivas
reguladoras de los principales expedientes de gasto, han recogido algunos
criterios aplicables a la tramitación anticipada, si bien la regla general es
la remisión al régimen que se determine en las normas presupuestarias.
El artículo 117.2,
básico, de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público,
por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del
Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de
2014, establece que los expedientes de contratación podrán ultimarse incluso
con la adjudicación y formalización del correspondiente contrato, aun cuando su
ejecución, ya se realice en una o en varias anualidades, deba iniciarse en el
ejercicio siguiente, remitiendo a las limitaciones que para la adopción de
estos compromisos se establezcan en la normas presupuestarias.
En la propia normativa
de contratación queda definido el término "ejecución", que se relaciona con la ejecución material de la
prestación y no con la ejecución presupuestaria, por lo que para la
determinación del tipo de tramitación administrativa que corresponde, deberá
atenderse a la fecha prevista de inicio del contrato.
La presente Orden, por
exigencia del sistema contable de la Comunidad de Madrid, permite la
adjudicación y formalización del contrato de forma anticipada, únicamente
cuando su ejecución deba iniciarse y realizarse en el ejercicio siguiente,
mientras que se mantiene la tramitación como plurianual cuando su ejecución se
lleva a cabo en varias anualidades.
En el caso de las
subvenciones, ni la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, general de subvenciones ni
su normativa de desarrollo, han establecido con carácter básico ningún artículo
sobre esta materia, si bien en algunos aspectos, se ha venido aplicando el Real
Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley
38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones. Tampoco la Ley
2/1995, de 8 de marzo, de subvenciones de la Comunidad de Madrid ha
previsto reglas sobre este particular.
Dado que la nueva
regulación permite llegar a la fase de compromiso de gasto, lo que supone un
reconocimiento de derecho de un tercero, se adopta una posición conservadora,
de forma que cuando se conceda de forma anticipada, el beneficiario, al igual
que en el caso de la contratación, no debe iniciar las actuaciones que pueden
generarle gastos hasta el momento en que exista seguridad en la recepción de
los fondos. En cualquier caso, no debe existir tampoco ejecución presupuestaria
en fase OK, ni abarcar más de una anualidad por lo que se refiere al gasto.
Si las obligaciones
del beneficiario deben comenzar a desarrollarse en el ejercicio en el que se
adquiere el compromiso, o el gasto abarca más de una anualidad futura, deben
tramitarse como plurianuales.
Si se trata de otro
tipo de negocios jurídicos diferentes de los anteriores, se aplicarán los
mismos criterios para determinar si procede o no la tramitación anticipada.
Para el desarrollo del
procedimiento previsto en esta orden, se han tenido en cuenta las
particularidades de tramitación del gasto que aplica la Administración General
del Estado a sus expedientes, de acuerdo con lo previsto en el Real Decreto-Ley
36/2020, de 30 de diciembre, que permiten trasladar los fondos a la Comunidad
de Madrid con mayor agilidad, por importes que podrían resultar de aplicación
no solo a la anualidad corriente y afectados para las actuaciones concretas,
sin que la finalización del ejercicio genere remanentes con la consideración de
situación de tesorería inicial del ejercicio siguiente.
De esta forma, al
igual que la aplicación de los fondos por el Estado está sujeta a normas
especiales, más flexibles, como requiere la coyuntura actual, también la
gestión en la Comunidad de Madrid debe ser más flexible, sin quedar vinculado
el inicio del expediente de tramitación anticipada a las condiciones de
existencia de proyecto de presupuesto o de que exista normalmente crédito por
haber tramitado expedientes similares.
Especialmente en el
caso de convocatorias de subvenciones, cuando deba tramitarse más de una
convocatoria anual en el marco temporal de estos fondos, cuyo contenido varíe
únicamente por lo que se refiere al ejercicio al que corresponde el crédito,
podrá tramitarse administrativamente de forma simultánea la convocatoria
corriente y la convocatoria anticipada del ejercicio siguiente, obteniendo los
informes necesarios de una sola vez, quedando condicionada la entrada en vigor
de la convocatoria anticipada al momento en que se produzca la publicación del
acto administrativo, que será válido desde el momento en que se firme, pero no
producirá efectos hasta que se produzca dicha publicación, de acuerdo con las
normas generales de procedimiento administrativo.
La presente Orden es
coherente con los principios de buena regulación establecidos en el artículo
129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, da cumplimiento a los principios de
necesidad y eficacia por cuanto defiende el interés general estableciendo un
procedimiento más ajustado a las necesidades actuales, siendo acorde al
principio de proporcionalidad, al contener la regulación imprescindible para la
consecución de los objetivos seguidos e igualmente se ajusta al principio de
seguridad jurídica.
La Orden, en aplicación
del principio de eficiencia permite la reducción y racionalización de los
trámites administrativos para permitir la adecuada gestión de los expedientes
financiados con fondos europeos, mejorando la gestión de los recursos públicos.
El proyecto ha sido
sometido a los informes preceptivos, en particular de la Secretaría General
Técnica de la Consejería de Economía, Hacienda y Empleo, así como a los de
impacto social: por razón de género; de orientación sexual, identidad o
expresión de género; e infancia, adolescencia y familia.
En su virtud, de
conformidad con las atribuciones que me confieren los artículos 41.d) de la Ley
1/1983, de 13 de diciembre, de Gobierno y Administración de la Comunidad de
Madrid, y 9.2.c) de la Ley 9/1990, de 8 de noviembre, Reguladora de la Hacienda
de la Comunidad de Madrid, a propuesta de la Intervención General.
DISPONGO
Artículo 1.-
Ámbito de aplicación y objeto
1. La presente Orden
tiene por objeto regular el procedimiento a seguir por la Comunidad de Madrid
en la tramitación anticipada de expedientes de gasto financiados con fondos
provenientes del Instrumento Europeo de Recuperación.
2. Las normas
contenidas en la presente Orden serán de aplicación a la Administración de la
Comunidad de Madrid, sus organismos autónomos y entes públicos cuya normativa
específica confiera carácter limitativo a sus créditos, sin perjuicio de la
adecuación de trámites y órganos intervinientes a su peculiar estructura.
3. La tramitación
anticipada de expedientes diferentes a los previstos en el apartado primero se
regularán por lo previsto en la Orden
de 16 de noviembre de 2018, de la Consejería de Economía, Empleo y
Hacienda, por la que se regula el procedimiento a seguir en la tramitación
anticipada de expedientes de gasto.
4. Para la aplicación
de la presente Orden, deberán tenerse en cuenta las normas comunitarias,
nacionales de desarrollo o transposición y los documentos específicos, en
particular los derivados de la tramitación del gasto a través de conferencia
sectorial, referidos a cada expediente concreto.
Artículo 2.-
Definiciones
A los efectos de esta
orden se entiende por "ejecución":
a) En el caso de los
contratos, la ejecución material de las prestaciones, teniendo en cuenta el
concepto de "inicio" previsto por la normativa de contratos del sector
público que resulte aplicable.
b) En el caso de
líneas de subvención o ayuda, cuando la línea tenga por objeto impulsar
determinada actividad del beneficiario, se atenderá al momento previsto para el
inicio de la realización de la actividad, sin que puedan producirse
reconocimiento de obligaciones con cargo al ejercicio corriente.
c) En caso de líneas
de subvención o ayuda que contemplen actividades ya realizadas o se basen en la
concurrencia de una determinada situación a valorar en el momento de la
concesión, se atenderá a la ejecución presupuestaria en su fase de
reconocimiento de obligaciones.
d) En caso de
convenios, o expedientes diferentes a los previstos en los apartados
anteriores, se atenderá al inicio de la ejecución de las actuaciones en el
ejercicio siguiente u otros posteriores, sin que proceda la realización de
pagos en el ejercicio corriente.
Artículo 3.-
Delimitación de la tramitación anticipada de expedientes de gasto
1. Se establece la
posibilidad de proceder a la tramitación anticipada de expedientes de gasto
llegando a la fase de formalización del compromiso de gasto, para cualquier
tipo de expediente a que se refiere el artículo 1, en particular aquellos que
se financien con los fondos procedentes del Mecanismo para la Recuperación y
Resiliencia y del REACT-EU, cualquiera que sea el instrumento o negocio
jurídico utilizado para tal fin.
2. Los expedientes
financiados que se tramiten de forma anticipada, estarán sujetos a las
siguientes especialidades:
a) Podrán iniciarse en un ejercicio anterior al que
vaya a tener lugar su ejecución y alcanzar la fase de autorización del
compromiso de gasto, también con la consideración de anticipada, en este caso,
cuando su ejecución se realice únicamente en la anualidad siguiente a la de la
formalización del compromiso, llegando incluso a la adjudicación, formalización
del contrato o concesión de la ayuda.
En estos supuestos, en el ejercicio en que se adquiera
el compromiso con carácter anticipado, no podrá producirse ejecución de las
actuaciones que generen obligaciones imputables al mismo.
b) Aquellos expedientes en los que se llegue a la fase
de compromiso de gasto con inicio de ejecución en el ejercicio o abarquen más
de una anualidad futura, se tramitarán como gastos plurianuales.
Artículo 4.-
Procedimiento
1. Los expedientes se
adecuarán en su tramitación a la normativa reguladora y procedimiento
establecido para cada tipo de gasto, con las siguientes particularidades:
a) Actuaciones particulares a realizar en el ejercicio
presupuestario en el que se efectúa la tramitación anticipada del gasto:
1.o Los documentos contables soporte de los actos
administrativos serán los siguientes:
a.1. RC de "retención de crédito" (potestativo) y, en su
caso, los documentos complementarios de esta fase contable.
a.2. A de "tramitación anticipada" y, en su caso, los
documentos complementarios de esta fase contable.
a.3. En su caso, D de "tramitación anticipada" y los documentos
complementarios de esta fase contable.
a.4. En su caso, AD de "tramitación anticipada" y los documentos
complementarios de esta fase contable.
2.o El expediente de contratación, la convocatoria de
subvenciones, el convenio y, en su caso, los actos administrativos en los que
se recoja la fase de compromiso, que tengan carácter anticipado, deberán hacer
constar que la adjudicación y formalización del contrato, la concesión o la
formalización del convenio, quedan sometidos a la condición suspensiva de
existencia de crédito adecuado y suficiente para financiar las obligaciones
derivadas del negocio jurídico en el ejercicio correspondiente y que todos los
actos de trámite dictados en estos expedientes de gasto se entenderán
condicionados a que en el ejercicio en el que ha de iniciarse la ejecución
subsistan las mismas circunstancias de hecho y de derecho existentes en el
momento en que fueron producidos dichos actos.
b) Actuaciones a realizar con los expedientes de
gasto, tramitados de forma anticipada, una vez iniciado el ejercicio
presupuestario:
1.o Al comienzo del ejercicio presupuestario, los centros
gestores e intervenciones delegadas u órganos equivalentes deberán verificar
que para los gastos tramitados anticipadamente se han consignado los créditos
adecuados en el Presupuesto aprobado o llevar a cabo con carácter de urgencia
las modificaciones sobre los créditos que resulten necesarias para llevar a
cabo la tramitación de los expedientes, en caso de existir remanentes
vinculados, o posibilidad de financiación con los créditos aprobados.
2.o Si existe crédito adecuado y suficiente, de inicio o
tras las modificaciones precisas, con la apertura del nuevo Presupuesto se
procederá a la carga informática de los documentos contables de tramitación
anticipada, que se imputarán al Presupuesto del ejercicio corriente,
generándose automáticamente en el Sistema NEXUS ECCL los nuevos documentos en
la situación de "contabilizados".
La continuación de los expedientes que queden en curso a fin de
ejercicio, requerirá además de la contabilización de las fases correspondientes
mediante procesos informáticos, la revisión de los expedientes para asegurar
que estos se adaptan no solo a las normas que regulan la gestión del gasto,
sino también a las normas de procedimiento que resulten aplicables, llevando a
cabo, en su caso, los reajustes de anualidades, o de plazos para proceder a la
finalización del procedimiento, que resulten necesarios.
3.o Si resultara que no existe crédito adecuado y
suficiente, en los términos previstos en los apartados anteriores, tras la
valoración por el órgano gestor de posibles soluciones alternativas, se
procederá a realizar la tramitación que procedan derivada de la imposibilidad
de ejecución del negocio jurídico de que se trate.
Artículo 5.-
Especialidades de las convocatorias anticipadas
1. La convocatoria
podrá establecer que la cuantía total máxima que figura en la misma tiene
carácter estimado y que en los supuestos en los que el crédito presupuestario
que resulte aprobado en la Ley de Presupuestos fuera superior o si se
cumplieran los requisitos de disponibilidad de la cuantía adicional, el órgano
concedente decidirá su aplicación o no a la convocatoria, previa tramitación
del correspondiente expediente de gasto, sin necesidad de nueva convocatoria.
2. Cuando se llegue a
la fase de compromiso de forma anticipada, a los efectos de aplicación de este
artículo, la convocatoria podrá prever además de la concesión a los
solicitantes hasta el límite del crédito estimado, la posibilidad de establecer
una relación ordenada de todas las solicitudes que, cumpliendo con las
condiciones administrativas y técnicas establecidas para adquirir la condición
de beneficiario, no hayan sido estimadas por rebasarse la cuantía máxima del
crédito inicial fijado en la convocatoria, con indicación, en su caso, de la puntuación
otorgada a cada una de ellas en función de los criterios de valoración
previstos.
3. En el supuesto
previsto en el apartado anterior, se tramitará el expediente de gasto
correspondiente, publicándose el importe final de la convocatoria en los términos
previstos en la misma.
4. En el caso de
subvenciones, reguladas por la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de
Subvenciones, cuyo objeto sea financiar actuaciones o situaciones concretas que
no requieran de valoración comparativa con otras propuestas, se podrán dictar
las resoluciones de concesión por orden de presentación de solicitudes una vez
realizadas las comprobaciones de concurrencia de la situación o actuación
subvencionable y el cumplimiento del resto de requisitos exigidos, hasta el agotamiento
del crédito presupuestario asignado en la convocatoria.
La consideración de
estas resoluciones de concesión como anticipadas seguirá los criterios
generales previstos en el artículo 3, si bien, al llegar al ejercicio
siguiente, siempre que las normas específicas de los expedientes no lo impidan,
se llevarán a cabo las operaciones presupuestarias de cada fase de gasto que se
encuentre pendiente de tramitación.
5. Siempre que las
normas específicas de los expedientes de gasto lo permitan, podrá llevarse a
cabo la tramitación de forma simultánea de la convocatoria del ejercicio
corriente y la convocatoria anticipada del ejercicio siguiente, obteniendo los
informes correspondientes, quedando la eficacia del acto de convocatoria
anticipada condicionada a la publicación del acto administrativo en forma de
extracto a través de la Base de Datos Nacional de Subvenciones.
Artículo 6.-
Otros expedientes de gasto
1. En caso de que se
inicie en el ejercicio corriente la tramitación de expedientes de convenios
pero su ejecución no vaya a tener lugar hasta el ejercicio siguiente, será
posible su tramitación anticipada, pudiendo llegar hasta la fase de
formalización del convenio en el ejercicio corriente, siempre que no proceda
ningún pago en el ejercicio corriente.
2. Los expedientes de
gasto diferentes a los previstos en los apartados anteriores adaptarán su
tramitación a lo dispuesto en esta orden para las subvenciones, contratos o
convenios, por analogía, según proceda
DISPOSICIÓN FINAL PRIMERA
Habilitación
Se autoriza a la
persona titular de la Intervención General de la Comunidad de Madrid para
dictar cuantas instrucciones sean necesarias para el desarrollo y ejecución de
la presente Orden.
DISPOSICIÓN FINAL SEGUNDA
Entrada en vigor
La presente Orden
entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial de
la Comunidad de Madrid.
