Orden de 23 de julio de 2021, de la
Consejería de Economía, Hacienda y Empleo, por la que se regula el
procedimiento a seguir en la tramitación anticipada de expedientes de gasto
financiados con fondos provenientes del Instrumento Europeo de Recuperación. ()
I
El Real
Decreto-Ley 36/2020, de 30 de diciembre, por el que se aprueban medidas
urgentes para la modernización de la Administración Pública y para la ejecución
del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, establece una serie de
particularidades que serán de aplicación en los próximos años, lo que requiere
el establecimiento de reglas claras y precisas que permitan una respuesta
inmediata y uniforme por todos aquellos que deben aplicarlas.
En
concreto, el Real Decreto-Ley 36/2020, de 30 de diciembre, establece en su
artículo 39, con carácter básico, la posibilidad de proceder a la tramitación
anticipada de expedientes de gasto de ejercicios posteriores, llegando a la
fase de formalización del compromiso de gasto, para cualquier tipo de expediente
que se financie con los fondos procedentes del Mecanismo para la Recuperación y
Resiliencia y del REACT-EU, cualquiera que sea el instrumento o negocio
jurídico utilizado para tal fin.
No
obstante, dada la ubicación del artículo en el texto legal, las reglas
generales de aplicación previstas en el artículo 2 y la Disposición final
primera del Real Decreto-Ley, llevarían a que pudiera aplicarse al Instrumento
Europeo de Recuperación en su conjunto y no a una parte del mismo. En
consecuencia, dado que por la Administración General del Estado se viene
interpretando en el sentido de dar prioridad a las reglas de aplicación
citadas, es este el criterio que recoge la presente Orden.
Atendiendo
a las especialidades en materia de tramitación anticipada de expedientes de
gasto previstas por el citado Real Decreto-Ley, así como a la posibilidad de
modificar algunos aspectos propios de la gestión presupuestaria de la Comunidad
de Madrid que contribuyan a la simplificación y agilización de procedimientos,
se ha procedido a la revisión de la Orden de 16 de noviembre de 2018, de la
Consejería de Economía, Empleo y Hacienda, por la que se regula el
procedimiento a seguir en la tramitación anticipada de expedientes de gasto.
La
presente Orden recoge el resultado de esta revisión. Por razones de control del
gasto y de requerimientos del sistema contable, es necesario mantener la
regulación vigente con carácter general, estableciendo un régimen especial
aplicable únicamente a los expedientes financiados con fondos europeos.
Por
razones de seguridad jurídica se opta por recoger en una orden específica las
reglas aplicables a estos expedientes financiados en el marco previsto por el
Real Decreto-Ley 36/2020, de 30 de diciembre, manteniendo en vigor para el
resto el procedimiento habitual previsto por la Orden de 16 de noviembre de
2018, conjugando con esta regulación la exigencia de control, con los
principios de eficacia, eficiencia y transparencia, teniendo en cuenta que las
particularidades aplicables a estos expedientes requieren modificaciones
técnicas en los sistemas informáticos soporte de la gestión económica,
financiera y contable de la Comunidad de Madrid (NEXUS ECCL).
II
El
artículo 44 de la Ley 9/1990, de 8 de noviembre,
Reguladora de la Hacienda de la Comunidad de Madrid (), señala que los
Presupuestos Generales constituyen la expresión cifrada, conjunta y sistemática
de las obligaciones que, como máximo, pueden reconocer las instituciones y la
Administración de la Comunidad de Madrid y sus organismos autónomos y los
derechos que se prevean reconocer durante el correspondiente ejercicio
presupuestario, que, según su artículo 45, coincidirá con el año natural.
En la
gestión de cada año, la citada norma vincula los actos de gestión
presupuestaria y los actos derivados de la tramitación de los procedimientos
administrativos, señalando el apartado 3.o de su artículo 54, que no
podrá comprometerse ningún gasto por cuantía superior al importe de los
créditos autorizados en los estados de gastos, en el nivel de vinculación que
corresponda, siendo nulos de pleno derecho los actos administrativos y las
disposiciones generales con rango inferior a ley que infrinjan esta regla.
No
obstante, la normativa no desconoce que existen supuestos en los que resulta
necesario llevar a cabo la tramitación administrativa antes de que se inicie el
ejercicio presupuestario o bien, que, por la propia naturaleza de las
actuaciones, existen supuestos en los que la ejecución se extiende más allá de
los límites de este.
En el caso
de la tramitación anticipada, no existe coincidencia temporal entre la
tramitación administrativa y la tramitación del expediente de gasto, por lo que
aquella puede tener lugar previamente, sin que realmente exista crédito para
atender las obligaciones derivadas del compromiso. Tanto en las tramitaciones
anticipas como en los gastos plurianuales, son las normas presupuestarias las
que regulan las limitaciones y condiciones aplicables al proceso de gasto, que
deben ser respetadas para la correcta adopción de los actos administrativos
vinculados.
Las normas
sustantivas reguladoras de los principales expedientes de gasto, han recogido
algunos criterios aplicables a la tramitación anticipada, si bien la regla
general es la remisión al régimen que se determine en las normas
presupuestarias.
El
artículo 117.2, básico, de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del
Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las
Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26
de febrero de 2014, establece que los expedientes de contratación podrán
ultimarse incluso con la adjudicación y formalización del correspondiente
contrato, aun cuando su ejecución, ya se realice en una o en varias
anualidades, deba iniciarse en el ejercicio siguiente, remitiendo a las
limitaciones que para la adopción de estos compromisos se establezcan en la
normas presupuestarias.
En la
propia normativa de contratación queda definido el término "ejecución", que se relaciona con la ejecución
material de la prestación y no con la ejecución presupuestaria, por lo que para
la determinación del tipo de tramitación administrativa que corresponde, deberá
atenderse a la fecha prevista de inicio del contrato.
La
presente Orden, por exigencia del sistema contable de la Comunidad de Madrid,
permite la adjudicación y formalización del contrato de forma anticipada,
únicamente cuando su ejecución deba iniciarse y realizarse en el ejercicio
siguiente, mientras que se mantiene la tramitación como plurianual cuando su
ejecución se lleva a cabo en varias anualidades.
En el caso
de las subvenciones, ni la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, general de
subvenciones ni su normativa de desarrollo, han establecido con carácter básico
ningún artículo sobre esta materia, si bien en algunos aspectos, se ha venido
aplicando el Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el
Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.
Tampoco la Ley
2/1995, de 8 de marzo, de subvenciones de la Comunidad de Madrid ha
previsto reglas sobre este particular.
Dado que
la nueva regulación permite llegar a la fase de compromiso de gasto, lo que
supone un reconocimiento de derecho de un tercero, se adopta una posición
conservadora, de forma que cuando se conceda de forma anticipada, el
beneficiario, al igual que en el caso de la contratación, no debe iniciar las
actuaciones que pueden generarle gastos hasta el momento en que exista
seguridad en la recepción de los fondos. En cualquier caso, no debe existir
tampoco ejecución presupuestaria en fase OK, ni abarcar más de una anualidad
por lo que se refiere al gasto.
Si las
obligaciones del beneficiario deben comenzar a desarrollarse en el ejercicio en
el que se adquiere el compromiso, o el gasto abarca más de una anualidad
futura, deben tramitarse como plurianuales.
Si se
trata de otro tipo de negocios jurídicos diferentes de los anteriores, se
aplicarán los mismos criterios para determinar si procede o no la tramitación
anticipada.
Para el
desarrollo del procedimiento previsto en esta orden, se han tenido en cuenta
las particularidades de tramitación del gasto que aplica la Administración
General del Estado a sus expedientes, de acuerdo con lo previsto en el Real
Decreto-Ley 36/2020, de 30 de diciembre, que permiten trasladar los fondos a la
Comunidad de Madrid con mayor agilidad, por importes que podrían resultar de
aplicación no solo a la anualidad corriente y afectados para las actuaciones
concretas, sin que la finalización del ejercicio genere remanentes con la
consideración de situación de tesorería inicial del ejercicio siguiente.
De esta
forma, al igual que la aplicación de los fondos por el Estado está sujeta a
normas especiales, más flexibles, como requiere la coyuntura actual, también la
gestión en la Comunidad de Madrid debe ser más flexible, sin quedar vinculado
el inicio del expediente de tramitación anticipada a las condiciones de
existencia de proyecto de presupuesto o de que exista normalmente crédito por
haber tramitado expedientes similares.
Especialmente
en el caso de convocatorias de subvenciones, cuando deba tramitarse más de una
convocatoria anual en el marco temporal de estos fondos, cuyo contenido varíe
únicamente por lo que se refiere al ejercicio al que corresponde el crédito,
podrá tramitarse administrativamente de forma simultánea la convocatoria
corriente y la convocatoria anticipada del ejercicio siguiente, obteniendo los
informes necesarios de una sola vez, quedando condicionada la entrada en vigor
de la convocatoria anticipada al momento en que se produzca la publicación del
acto administrativo, que será válido desde el momento en que se firme, pero no
producirá efectos hasta que se produzca dicha publicación, de acuerdo con las
normas generales de procedimiento administrativo.
La
presente Orden es coherente con los principios de buena regulación establecidos
en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, da cumplimiento a los
principios de necesidad y eficacia por cuanto defiende el interés general
estableciendo un procedimiento más ajustado a las necesidades actuales, siendo
acorde al principio de proporcionalidad, al contener la regulación
imprescindible para la consecución de los objetivos seguidos e igualmente se
ajusta al principio de seguridad jurídica.
La Orden,
en aplicación del principio de eficiencia permite la reducción y
racionalización de los trámites administrativos para permitir la adecuada
gestión de los expedientes financiados con fondos europeos, mejorando la
gestión de los recursos públicos.
El
proyecto ha sido sometido a los informes preceptivos, en particular de la
Secretaría General Técnica de la Consejería de Economía, Hacienda y Empleo, así
como a los de impacto social: por razón de género; de orientación sexual,
identidad o expresión de género; e infancia, adolescencia y familia.
En su
virtud, de conformidad con las atribuciones que me confieren los artículos
41.d) de la Ley 1/1983, de 13 de diciembre, de Gobierno y Administración de la
Comunidad de Madrid, y 9.2.c) de la Ley 9/1990, de 8 de noviembre, Reguladora
de la Hacienda de la Comunidad de Madrid, a propuesta de la Intervención
General.
DISPONGO
Artículo 1.- Ámbito de aplicación y objeto
1. La
presente Orden tiene por objeto regular el procedimiento a seguir por la
Comunidad de Madrid en la tramitación anticipada de expedientes de gasto
financiados con fondos provenientes del Instrumento Europeo de Recuperación.
2. Las
normas contenidas en la presente Orden serán de aplicación a la Administración
de la Comunidad de Madrid, sus organismos autónomos y entes públicos cuya
normativa específica confiera carácter limitativo a sus créditos, sin perjuicio
de la adecuación de trámites y órganos intervinientes a su peculiar estructura.
3. La
tramitación anticipada de expedientes diferentes a los previstos en el apartado
primero se regularán por lo previsto en la Orden
de 16 de noviembre de 2018, de la Consejería de Economía, Empleo y
Hacienda, por la que se regula el procedimiento a seguir en la tramitación
anticipada de expedientes de gasto.
4. Para la
aplicación de la presente Orden, deberán tenerse en cuenta las normas
comunitarias, nacionales de desarrollo o transposición y los documentos
específicos, en particular los derivados de la tramitación del gasto a través
de conferencia sectorial, referidos a cada expediente concreto.
Artículo 2.- Definiciones
A los
efectos de esta orden se entiende por "ejecución":
a) En el
caso de los contratos, la ejecución material de las prestaciones, teniendo en
cuenta el concepto de "inicio" previsto
por la normativa de contratos del sector público que resulte aplicable.
b) En el
caso de líneas de subvención o ayuda, cuando la línea tenga por objeto impulsar
determinada actividad del beneficiario, se atenderá al momento previsto para el
inicio de la realización de la actividad, sin que puedan producirse
reconocimiento de obligaciones con cargo al ejercicio corriente.
c) En caso
de líneas de subvención o ayuda que contemplen actividades ya realizadas o se
basen en la concurrencia de una determinada situación a valorar en el momento de
la concesión, se atenderá a la ejecución presupuestaria en su fase de
reconocimiento de obligaciones.
d) En caso
de convenios, o expedientes diferentes a los previstos en los apartados
anteriores, se atenderá al inicio de la ejecución de las actuaciones en el
ejercicio siguiente u otros posteriores, sin que proceda la realización de
pagos en el ejercicio corriente.
Artículo 3.- Delimitación de la tramitación
anticipada de expedientes de gasto
1. Se
establece la posibilidad de proceder a la tramitación anticipada de expedientes
de gasto llegando a la fase de formalización del compromiso de gasto, para
cualquier tipo de expediente a que se refiere el artículo 1, en particular
aquellos que se financien con los fondos procedentes del Mecanismo para la Recuperación
y Resiliencia y del REACT-EU, cualquiera que sea el instrumento o negocio
jurídico utilizado para tal fin.
2. Los
expedientes financiados que se tramiten de forma anticipada, estarán sujetos a
las siguientes especialidades:
a) Podrán iniciarse en un ejercicio
anterior al que vaya a tener lugar su ejecución y alcanzar la fase de
autorización del compromiso de gasto, también con la consideración de
anticipada, en este caso, cuando su ejecución se realice únicamente en la
anualidad siguiente a la de la formalización del compromiso, llegando incluso a
la adjudicación, formalización del contrato o concesión de la ayuda.
En estos supuestos, en el ejercicio en que
se adquiera el compromiso con carácter anticipado, no podrá producirse
ejecución de las actuaciones que generen obligaciones imputables al mismo.
b) Aquellos expedientes en los que se
llegue a la fase de compromiso de gasto con inicio de ejecución en el ejercicio
o abarquen más de una anualidad futura, se tramitarán como gastos plurianuales.
Artículo 4.- Procedimiento
1. Los
expedientes se adecuarán en su tramitación a la normativa reguladora y
procedimiento establecido para cada tipo de gasto, con las siguientes
particularidades:
a) Actuaciones particulares a realizar en
el ejercicio presupuestario en el que se efectúa la tramitación anticipada del
gasto:
1.o Los documentos contables soporte de los
actos administrativos serán los siguientes:
a.1. RC de "retención de crédito" (potestativo) y, en su caso, los documentos complementarios de esta
fase contable.
a.2. A de "tramitación anticipada" y, en su caso, los documentos complementarios de esta fase
contable.
a.3. En su caso, D de "tramitación
anticipada" y los documentos complementarios de esta
fase contable.
a.4. En su caso, AD de "tramitación
anticipada" y los documentos complementarios de esta
fase contable.
2.o El expediente de contratación, la
convocatoria de subvenciones, el convenio y, en su caso, los actos
administrativos en los que se recoja la fase de compromiso, que tengan carácter
anticipado, deberán hacer constar que la adjudicación y formalización del
contrato, la concesión o la formalización del convenio, quedan sometidos a la
condición suspensiva de existencia de crédito adecuado y suficiente para
financiar las obligaciones derivadas del negocio jurídico en el ejercicio
correspondiente y que todos los actos de trámite dictados en estos expedientes
de gasto se entenderán condicionados a que en el ejercicio en el que ha de
iniciarse la ejecución subsistan las mismas circunstancias de hecho y de
derecho existentes en el momento en que fueron producidos dichos actos.
b) Actuaciones a realizar con los
expedientes de gasto, tramitados de forma anticipada, una vez iniciado el
ejercicio presupuestario:
1.o Al comienzo del ejercicio presupuestario,
los centros gestores e intervenciones delegadas u órganos equivalentes deberán
verificar que para los gastos tramitados anticipadamente se han consignado los
créditos adecuados en el Presupuesto aprobado o llevar a cabo con carácter de urgencia
las modificaciones sobre los créditos que resulten necesarias para llevar a
cabo la tramitación de los expedientes, en caso de existir remanentes
vinculados, o posibilidad de financiación con los créditos aprobados.
2.o Si existe crédito adecuado y suficiente, de
inicio o tras las modificaciones precisas, con la apertura del nuevo
Presupuesto se procederá a la carga informática de los documentos contables de
tramitación anticipada, que se imputarán al Presupuesto del ejercicio
corriente, generándose automáticamente en el Sistema NEXUS ECCL los nuevos
documentos en la situación de "contabilizados".
La continuación de los expedientes que queden en curso a
fin de ejercicio, requerirá además de la contabilización de las fases
correspondientes mediante procesos informáticos, la revisión de los expedientes
para asegurar que estos se adaptan no solo a las normas que regulan la gestión
del gasto, sino también a las normas de procedimiento que resulten aplicables,
llevando a cabo, en su caso, los reajustes de anualidades, o de plazos para
proceder a la finalización del procedimiento, que resulten necesarios.
3.o Si resultara que no existe crédito adecuado
y suficiente, en los términos previstos en los apartados anteriores, tras la
valoración por el órgano gestor de posibles soluciones alternativas, se
procederá a realizar la tramitación que procedan derivada de la imposibilidad
de ejecución del negocio jurídico de que se trate.
Artículo 5.- Especialidades de las convocatorias
anticipadas
1. La
convocatoria podrá establecer que la cuantía total máxima que figura en la
misma tiene carácter estimado y que en los supuestos en los que el crédito
presupuestario que resulte aprobado en la Ley de Presupuestos fuera superior o
si se cumplieran los requisitos de disponibilidad de la cuantía adicional, el
órgano concedente decidirá su aplicación o no a la convocatoria, previa
tramitación del correspondiente expediente de gasto, sin necesidad de nueva
convocatoria.
2. Cuando
se llegue a la fase de compromiso de forma anticipada, a los efectos de
aplicación de este artículo, la convocatoria podrá prever además de la
concesión a los solicitantes hasta el límite del crédito estimado, la
posibilidad de establecer una relación ordenada de todas las solicitudes que,
cumpliendo con las condiciones administrativas y técnicas establecidas para
adquirir la condición de beneficiario, no hayan sido estimadas por rebasarse la
cuantía máxima del crédito inicial fijado en la convocatoria, con indicación,
en su caso, de la puntuación otorgada a cada una de ellas en función de los
criterios de valoración previstos.
3. En el
supuesto previsto en el apartado anterior, se tramitará el expediente de gasto
correspondiente, publicándose el importe final de la convocatoria en los
términos previstos en la misma.
4. En el
caso de subvenciones, reguladas por la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General
de Subvenciones, cuyo objeto sea financiar actuaciones o situaciones concretas
que no requieran de valoración comparativa con otras propuestas, se podrán
dictar las resoluciones de concesión por orden de presentación de solicitudes
una vez realizadas las comprobaciones de concurrencia de la situación o
actuación subvencionable y el cumplimiento del resto de requisitos exigidos,
hasta el agotamiento del crédito presupuestario asignado en la convocatoria.
La
consideración de estas resoluciones de concesión como anticipadas seguirá los
criterios generales previstos en el artículo 3, si bien, al llegar al ejercicio
siguiente, siempre que las normas específicas de los expedientes no lo impidan,
se llevarán a cabo las operaciones presupuestarias de cada fase de gasto que se
encuentre pendiente de tramitación.
5. Siempre
que las normas específicas de los expedientes de gasto lo permitan, podrá
llevarse a cabo la tramitación de forma simultánea de la convocatoria del
ejercicio corriente y la convocatoria anticipada del ejercicio siguiente,
obteniendo los informes correspondientes, quedando la eficacia del acto de
convocatoria anticipada condicionada a la publicación del acto administrativo
en forma de extracto a través de la Base de Datos Nacional de Subvenciones.
Artículo 6.- Otros expedientes de gasto
1. En caso
de que se inicie en el ejercicio corriente la tramitación de expedientes de
convenios pero su ejecución no vaya a tener lugar hasta el ejercicio siguiente,
será posible su tramitación anticipada, pudiendo llegar hasta la fase de
formalización del convenio en el ejercicio corriente, siempre que no proceda
ningún pago en el ejercicio corriente.
2. Los
expedientes de gasto diferentes a los previstos en los apartados anteriores
adaptarán su tramitación a lo dispuesto en esta orden para las subvenciones,
contratos o convenios, por analogía, según proceda
DISPOSICIÓN FINAL
PRIMERA
Habilitación
Se autoriza
a la persona titular de la Intervención General de la Comunidad de Madrid para
dictar cuantas instrucciones sean necesarias para el desarrollo y ejecución de
la presente Orden.
DISPOSICIÓN FINAL
SEGUNDA
Entrada en vigor
La
presente Orden entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín
Oficial de la Comunidad de Madrid.
Este documento no tiene valor
jurídico, solo informativo. Los textos con valor jurídico son los de la
publicación oficial.
